Kdo pravzaprav ustvari vrednost zemljišča?
Vrednost zemljišča običajno povezujemo z njegovo lokacijo, velikostjo, namensko rabo in možnostjo gradnje. Toda na vrednost zemljišča lahko pomembno vplivajo tudi odločitve in vlaganja, ki se zgodijo zunaj njegovih parcelnih meja.
Predstavljajmo si zemljišče na robu naselja. Občina na območju zgradi novo cesto in komunalno opremo, izboljša dostopnost ali pa prostorski akt omogoči drugačno oziroma intenzivnejšo rabo prostora. Lastnik zemljišča pri tem morda ni izvedel nobene investicije, razvojni potencial njegovega zemljišča pa se lahko zaradi takšnih sprememb bistveno spremeni. Prav razmerje med javnimi vlaganji, prostorskim načrtovanjem in vrednostjo zemljišč je v ozadju koncepta, ki ga v tujini poznamo pod izrazom land value capture.
Kaj je land value capture?
Land value capture oziroma zajemanje povečane vrednosti zemljišč je skupno ime za različne instrumente, s katerimi javni sektor zajame del povečanja vrednosti zemljišč, ki ni posledica neposrednih vlaganj lastnika, ampak je povezano z javnimi investicijami, infrastrukturnim opremljanjem ali odločitvami na področju urejanja prostora. Izhodišče je razmeroma preprosto. Javna investicija v cesto, komunalno opremo, javni prevoz ali drugo infrastrukturo lahko izboljša pogoje za uporabo in razvoj določenega območja. Na razvojni potencial zemljišča lahko vplivajo tudi prostorske odločitve, ki določajo njegovo dovoljeno rabo in pogoje gradnje. Del koristi takšnih odločitev se lahko odrazi tudi v vrednosti zasebnih zemljišč. Koncept land value capture zato odpira vprašanje, ali, in na kakšen način, se lahko del tako ustvarjene vrednosti vrne v financiranje infrastrukture, javnih storitev in nadaljnjega razvoja prostora.
Ne gre za en sam instrument. Pomembno je, da land value capture ni posamezna dajatev ali enoten sistem. Na primer, OECD in Lincoln Institute of Land Policy v svoji mednarodni primerjavi uporabljata širšo klasifikacijo različnih instrumentov. Mednje sodijo na primer obveznosti investitorjev, infrastrukturne dajatve, dajatve za dodatne razvojne pravice, komasacija zemljišč in strateško upravljanje zemljišč. Načini njihove uporabe se med državami precej razlikujejo. Posamezne države imajo različne pravne sisteme, zemljiške politike in načine financiranja razvoja prostora. Zato tudi posameznega slovenskega instrumenta ni mogoče avtomatično enačiti s sistemi, ki jih pod enakim širšim pojmom uporabljajo druge države.
Kaj od tega poznamo v Sloveniji?
OECD ugotavlja, da se v Sloveniji uporabljajo instrumenti, ki jih v svoji mednarodni klasifikaciji obravnava v okviru land value capture. Hkrati ugotavlja, da v Sloveniji ni enotne pravne definicije land value capture niti nacionalne politike, ki bi uporabo teh instrumentov povezovala v enoten sistem.
Za Slovenijo OECD izpostavlja tri širše skupine: obveznosti investitorjev, komasacijo in strateško upravljanje zemljišč. Pri obveznostih investitorjev OECD med slovenskimi instrumenti izrecno navaja komunalni prispevek in nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (NUSZ). Pri tem je pomembno poudariti, da gre za OECD-jevo mednarodno klasifikacijo. Slovenska zakonodaja teh dveh instrumentov ne opredeljuje kot land value capture.
Komunalni prispevek ZUreP-3 opredeljuje kot obvezno dajatev občini zaradi priključitve oziroma uporabe komunalne opreme. Zakon ločuje komunalni prispevek za novo in za obstoječo komunalno opremo. Zato bi bilo preveč poenostavljeno reči, da je komunalni prispevek preprosto »davek na povečanje vrednosti zemljišča«. Njegov namen in način odmere sta vezana na opremljanje stavbnih zemljišč in uporabo oziroma priključevanje na komunalno opremo. V širši mednarodni primerjavi pa ga OECD zaradi njegove vloge pri financiranju infrastrukture umešča med instrumente, povezane z zajemanjem vrednosti zemljišč.
Drugi pomemben instrument je komasacija stavbnih zemljišč. ZUreP-3 jo opredeljuje kot prostorski ukrep, s katerim se parcele združijo in ponovno razdelijo tako, da je omogočena izvedba prostorskih ureditev, načrtovanih z občinskim prostorskim izvedbenim aktom. To je pomembno predvsem na območjih, kjer je prostorski akt sicer omogočil razvoj, obstoječa parcelna struktura pa ga v praksi otežuje ali celo onemogoča. Komasacija lahko tako iz več neustrezno oblikovanih, ali razdrobljenih, parcel oblikuje parcelno strukturo, ki omogoča izvedbo cest, druge infrastrukture in gradbenih parcel. S tem ne rešuje samo lastniških in parcelnih vprašanj, temveč lahko neposredno vpliva na možnost aktivacije stavbnih zemljišč. OECD je v poročilu iz leta 2022 ocenil, da se je v Sloveniji izvajalo približno pet takšnih projektov letno in da je bila večina pogodbenih. V gospodarskem pregledu Slovenije iz leta 2024 je ponovno opozoril, da bi se komasacija lahko uporabljala pogosteje.
Tretje področje, ki ga OECD izpostavlja pri Sloveniji, je strateško upravljanje zemljišč. Gre za aktivnejšo vlogo države ali občine na zemljiškem trgu. Javni sektor lahko zemljišča pridobiva, jih zadržuje, opremlja oziroma pripravlja za razvoj ter jih pozneje uporabi, odda ali proda za doseganje določenih razvojnih ciljev. Razlika je pomembna. Občina v takšnem primeru ni samo pripravljavec prostorskega akta in investitor v javno infrastrukturo, ampak lahko postane aktiven udeleženec razvoja zemljišč. OECD je leta 2022 strateško upravljanje zemljišč v Sloveniji ocenil kot redko uporabljeno ter kot ovire izpostavil pomanjkljiv pravni okvir, omejene administrativne zmogljivosti, pomanjkanje koordinacije med javnimi institucijami in pomanjkanje sredstev za pridobivanje zemljišč. Tudi OECD-jev gospodarski pregled Slovenije iz leta 2024 ponovno poudarja možnosti za učinkovitejšo uporabo zemljišč ter večjo uporabo instrumentov zemljiške politike.
Vse to pokaže nekoliko drugačen pogled na vrednost nepremičnin. Ko ocenjujemo potencial zemljišča, običajno preverjamo namensko rabo, prostorske izvedbene pogoje, dostop, komunalno opremljenost, omejitve in druge značilnosti konkretne parcele. Toda del razvojnega potenciala zemljišča nastaja v širšem prostoru. Če se zgradi infrastruktura, se lahko prej težko dostopno območje odpre za razvoj. Če se preoblikuje parcelna struktura lahko zemljišča, ki jih prej ni bilo mogoče smiselno pozidati, postanejo primerna za izvedbo načrtovanih ureditev. Prostorske odločitve pa določajo, kaj je na posameznem območju sploh dovoljeno graditi in pod kakšnimi pogoji. Zato vrednost stavbnega zemljišča ni zgolj posledica njegove površine in lokacije, temveč je povezana tudi s prostorskim načrtovanjem, zemljiško politiko, infrastrukturo in javnimi vlaganji.
Zakaj je to pomembno za Slovenijo?
Slovenija nekatera orodja, ki jih mednarodna literatura povezuje z zajemanjem vrednosti zemljišč, že pozna in uporablja. Bolj zanimivo vprašanje je, ali jih razumemo in uporabljamo kot medsebojno povezana orodja zemljiške politike. Pri razvoju novega območja namreč ni dovolj, da prostorski akt zemljišče opredeli kot stavbno. Treba je zagotoviti ustrezno parcelno strukturo, dostop, komunalno opremo in druge pogoje, ki omogočajo njegovo dejansko aktivacijo. Vse to pa zahteva sredstva.
Hkrati lahko prav te javne odločitve in investicije pomembno vplivajo na razvojni potencial zasebnih zemljišč. Koncept land value capture zato odpira vprašanje, ki presega samo vrednotenje nepremičnin.
»Če del vrednosti zemljišč nastane zaradi razvoja širšega prostora, kako naj se del te vrednosti smiselno vključi nazaj v financiranje njegovega nadaljnjega razvoja?«